国有投融资平台公司转型发展突围六大方向

投融资平台的整合、孵化、引导作用，将会为增加国有资本经营预算收入及解决就业带来显著的经济效益和社会效益。

我国经济进入新常态以来，经济增速稳中趋缓，以“防风险”为基础的“促改革”持续推进，地方投融资平台所面临的经济环境、融资环境、政策环境均在发生深刻变革。无论从地方投融资平台自身发展，还是国家宏观经济调控思路出发，地方投融资平台转型发展的迫切性不断加剧。

地方投融资平台转型发展道阻且长，其转型的过程更是我国财税体制改革、地方投融资机制改革以及国有企业改革逐步深化和完善的过程，难以一蹴而就，需统筹协调循序渐进。

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地方政府投融资平台转型原则

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坚持统筹协调

在经济新常态与政策约束下，需将地方投融资平台转型放在转变我国“债务—投资”经济增长模式的大背景下思考，将地方投融资平台转型与政府职能转变、国有企业改革、构建新型政商关系、化解地方债务风险等方面统筹考虑，避免“就转型而谈转型”。同时，地方投融资平台的成功转型有赖于地方政府从政策设计、资源统筹、人员安排等多方面予以配合支持，为平台企业存量债务风险有序缓释、在建项目平稳过渡创造良好的外部环境。但地方政府支持地方投融资平台转型的同时，更需厘清政府行为边界，避免在此过程中强化对平台企业的行政干预，背离平台转型初衷。

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坚持分类转型

地方政府融资平台公司具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司等。

根据《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》（银监办发[2011]191号）文件，对于地方政府融资平台的风险定性是指按照借款人（包括退出类平台企业及在管融资平台企业）自有现金流覆盖全部应还债务本息的比例，对地方政府融资平台划分为“全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖”的四个风险类别：

1.全覆盖，是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例达100%（含）以上；

2.基本覆盖，是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例达70%（含）至100%之间；

3.半覆盖，是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的30%（含）至70%之间；

4.无覆盖，是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的30%以下。地方投融资平台设立最初定位是为地方政府进行融资。

经过多年发展，不同地方投融资平台企业由于能力资源及所处行业不同，业务范围、资产结构、市场化水平、风险特点等方面均已呈现较大差异，使其未来转型方向、转型定位均不相同。对于不同行业、不同风险类别的平台企业，需制定不同的转型方案，并突出不同的阶段性重点，在剥离政府融资职能后，也需根据其资源禀赋给予差异化的发展定位，避免盲目照搬转型经验。

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坚持因地制宜

地方投融资平台转型实则是地方政府投融资机制的变革，“如何转、转向哪、转多久”均与当地基础设施发展阶段、投融资结构等密切相关，难以一概而论，需因地制宜。对于地方基础设施发展水平较高、基建类项目大多进入运营盈利阶段、且社会资本较为活跃、政府财政实力较强的区域，地方投融资平台转型的外部条件较好，转型路径较为多元。

对于地方基础设施欠账较多，民间投资等社会资本发展不足，地方政府财政水平也较弱的区域，地方投融资平台转型的阻力较大，盲目的一刀切式转型不仅无助于缓释风险，反而易激化乃至衍生更多风险。在推动地方投融资平台转型过程中，需结合所在区域的整体情况采取差别化转型路径，循序渐进妥善推进。

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地方政府投融资平台转型方向

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结合平台定位，加大资产整合重组

明晰融资平台下属各类资产属性

地方投融资平台业务以承担地方基础设施建设为主，依据业务公益型强弱，盈利能力有所不同。明确各类资产属性，是提升平台企业资产管理效率、实现资产有效整合重组的重要基础。借鉴《关于深化国有企业改革的指导意见》对国有企业的分类思路，融资平台资产可根据业务内涵分为三类：

1.公益类，即主要承担纯公益型政府投资项目，如路桥、扶贫等；

2.运营类，即业务有一定收入但尚无法覆盖成本，或涉及关系民生的重要领域，如水务、学校等；

3.商业类，即处于充分市场竞争领域且能自负盈亏的项目，如房地产、旅游等。

针对上述三类，可分类进行考核与转型。对于公益类业务，以保障民生、服务社会为目标，重点考核其成本控制、产品服务质量、运营效率和保障能力，把在企业考核中引入社会化评价，促使公益型平台转变经营理念、提高服务意识；对于运营类业务，重点考核其项目管理的规范化水平，确保建设及运营的质量与安全；对于商业类业务，通过拆分独立并引入在相关领域具有专业优势的合作伙伴，通过股权合作引进专业技术人才与管理人才，弥补平台企业的专业能力短板，提高市场竞争力。

【案例1】

以上海城投（集团）为例，上海城投对资产进行详细分类，并依据盈利性对不同业务领域进行二次细分，如将环境业务中的环卫集运、保洁等业务划分为公益属性，由总公司直接进行管理；环境业务中的垃圾焚烧业务为商业类业务，将其剥离至下属控股公司，进行市场化运营。通过对下属资产细分及重新整合，上海城投转型为业务多元化的企业集团，并通过商业类资产弥补公益类资产，实现企业的可持续化经营。

加强资产整合力度，优化资源布局结构

在投融资平台资产整合过程中，可根据实际情况开展跨行政级别、跨区域的整合，通过规模经营降本增效。尤其对于城镇化水平较低、城区规模较小、人员分布不均的落后地区，尽管开发建设内容较大但规模经济效益较低，盈利空间有限。针对此情况，通过跨区域融资平台的资产整合重组，可提高规模经营优势。在当前监管政策约束加大、缺乏政府显性信用支持的过渡阶段，地方投融资平台可通过整合重组做大做强，对于短期内提升平台整体实力、降低融资成本、妥善化解存量债务具有积极意义，可为下一步投融资平台企业培育市场化能力、延伸产业链条、实现多元化经营奠定基础。根据不同企业的发展阶段不一，逐步实现从“土地运作模式”向“产业经营与资本经营两翼齐飞模式”转变。

政府注入资产，推动国有资源整合

政府将部分优质资产注入到地方投融资平台，这些资产既包括水务等能产生现金流的准公益性资产，也包括能产生经营收入的经营性资产。同时，在政府的支持下，加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变，从而推动企业转型。

【案例2】

亳州建设投资集团有限公司（以下简称亳州建投）成立于2002年9月，是亳州市政府直属的国有独资公司，也是当地最大的政府融资平台，其主要职能是负责城市建设资金的筹集和投入，同时承担土地开发、经营和国有资产经营、保值增值任务。经营产业涉及土地整理、保障房建设、房地产开发、公用事业经营和类金融业务。2014年6月底，在亳州市委市政府的主导下，亳州建投通过对市国资委管理的文化旅游公司、地产公司、交投公司、公交公司、保安公司进行整合，组建了建安投资控股集团有限公司（简称建安集团），整合之后，建安集团是亳州市最大的国有企业，成为亳州市除古井集团外整合所有亳州市属国有企的平台。拥有全资子公司11家、控股子公司12家、参股子公司9家、三级子公司36家的国有投资控股集团公司。

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发展经营性业务，推动业务多元化

地方投融资平台转型在充分利用企业在进行土地开发和基础设施建设过程中所累积的技术经验和对相关公用事业类资产进行授权的基础上，提供相关公用事业、旅游、会展、物流、广告等服务，获取较稳定的现金流。更进一步，平台公司结合城市发展所需，积极拓展城市市政管理服务、城市配套管理服务等方面的业务，打造成为具有品牌的城市运营商。

【案例3】

上海张江（集团）有限公司实际控制人为上海浦东新区国资委，注册资本金31.13亿元，前身为上海市张江高科技园区开发公司，与张江高科技园区于1992年7月同日挂牌成立，是浦东区重点投融资平台公司，代政府履行张江高科技园区的土地开发、基础设施建设等职责，并根据政府授权进行工业、办公和科研物业的房地产开发和后续综合经营活动。

张江高科技园区为国家级高技术重点开发区，园区的规划总面积为25平方公里，是众多大型科技企业和中小型创新企业聚集区。截止2016年末，园区全年实现经营总收入3125亿元，税收收入169.79亿元。张江集团在担负的职能上与其他地方投融资平台一致，但是在其发展过程中，坚持独立自主按照市场规则运营开发区，没有像其他地方引进入园企业一样，给予土地、厂房等补贴优惠政策，而是对土地进行滚动开发，所获得的收益完全归于公司自身。并且张江集团不满足于土地的整理和房地产开发业务，努力开展多元化经营，依托园区运营，积极投资于物业管理、人力资源中介、广告传媒、酒店经营、金融服务（小额贷款、担保、外币兑换）等领域，并按照行业设立子公司，对部分公司进行混合所有制改造，逐渐变身为投资控股集团。目前，张江集团有二级子公司28家，合并报表公司达到112家。同时，张江集团还充分利用了园区管理的便利条件，参与了对园区高新技术企业的股权投资，是十多家上市公司的重要股东，在支持园区企业发展的同时，在资本市场实现溢价收益，2014-2016年张江集团对外投资收益分别为8亿元、17.5亿元和13亿元。

通过以上多种举措，给张江集团带来大量经营性收入，截止2016年末，公司资产规模达到652.37亿元，实现收入65.94亿元，营业利润8.1亿元，净利润8.6亿元，在承担园区每年巨额基础设施建设、维护资金的同时，公司实现了经营性收入规模的扩大，国有资产的保值增值。

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完善公司治理，提升市场化竞争能力

健全公司法人治理结构，完善现代化企业制度

地方投融资平台过去多为地方政府下属行政机构，缺乏与市场化经营相匹配的体制机制，甚至较多平台企业与政府职能部门“一套班子、两块牌子”。政企分开是融资平台转型的重要基础，推动平台企业由行政管理向企业管理转变，提高其市场化经营意识，加大公司制改革力度，持续完善决策机制、用人机制、监督机制，一方面提升企业治理水平，为提升市场竞争能力提供机制机制保障，另一方面也有效防范融资平台转型过程中国有资产流失等潜在问题。

剥离政府投融资职能，成为产业经营主体

随着城市基础设施和城市功能的日益完善，地方投融资平台发展的空间日益有限，对于具有专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的平台公司，可剥离其政府投融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般国有企业，成为产业经营主体。

【案例4】

重庆市交通旅游投资集团有限公司，前身为重庆高等级公路建设投资有限公司，由于重庆7000多公里的二级公路不再收费，2006年9月公司合并了长江三峡、乌江画廊、山水都市等重庆市国有旅游资源，转型为专注旅游产业投资开发的市属投融资集团。

2006年，原重庆煤炭集团、重庆市建设投资公司和重庆燃气集团整合组建成重庆市能源投资集团，借所电力市场化改革的机会，转型为经营性国企，专注燃气、煤电铝等领域的经营、投资。

结合平台功能定位，优化企业资本结构

根据投融资平台企业经营业务属性，可适度调整地方投融资平台的国有股权比例，并推进债转股，允许部分国有资本转化为优先股，推进股权结构多元化。同时，伴随投融资平台企业转型发展，需根据企业所处阶段对其负债资本与权益资本比例进行动态调整，通过优化资本结构，降低融资成本，激发企业经营活力，实现可持续发展。

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运用多元化市场工具

创新投融资模式

借助PPP重构与政府合作模式

在基础设施建设和公共服务领域大力推广PPP，是当前我国公共产品提供的重要模式，有利于减轻财政负担、提高公共物品的供给效率，尤其在87号禁止政府购买服务方式融资后，PPP成为地方投融资平台的重要转型方向。对于已剥离政府信用、建立现代企业制度的投融资平台企业，可作为社会资本方、或与其他社会资本方合作积极参与PPP项目建设运营，与地方政府形成新的良性循环合作模式。地方投融资平台在长期依附于政府的经营模式下，往往形成重投资轻经营、重建设轻管理、重规模轻现金流的问题，与其他社会资本方合作参与PPP项目，是融资平台培育运营管理团队，沉淀专业运营能力的重要方式。

【案例5】

汇丰投资是萍乡市经济开发区唯一的城投平台，主要负责经开区内的土地一级开发和基建工程代建。由于被列入银监会监管名单，汇丰投资的银行贷款、公司债发行均受到限制。为了突破融资限制，公司2013年开始启动金融参股布局，以8亿元参股江西银行，成为其第四大股东，同时与江西银行合作成立江西融资租赁股份有限公司，后者为汇丰投资带来了稳定的投资收益，并是其保持充分流动性的重要补充。另外，公司以5000万元参股中证机构间报价系统股份有限公司，获得0.66%的股份，通过后者为各类私募产品提供报价、发行、转让、登记、结算服务等功能，与公司以及经开区企业对接资本市场搭建更加顺畅的平台。

汇丰投资还在获取政策性贷款和吸引社会资本上积极作为，以摆脱资金瓶颈。2013年，汇丰投资启动萍乡市海绵城市建设，萍实公园、市民广场等项目的成功建设，助力萍乡市成为全国海绵城市示范城市，并获得海绵城市专项资金。2016-2017年，公司计划扩大海绵项目投资规模至40亿元，结合政策性专项资金并引入社会资本，以PPP模式发挥杠杆效应，成为萍乡市海绵城市主要项目投资主体。另外，汇丰投资与江西立晟达新能源有限责任公司共同出资成立江西汇达电业发展有限公司，从2014年开始布局萍乡市乃至江西省范围内的屋顶分布式发电项目，3年计划投资规模220MWp，2014年底萍乡市创业孵化园2 MWp发电示范项目已经投产发电。屋顶分布式光伏项目是国家重点支持产业项目，项目投资受到国开行专项贷款支持，能够享受优惠资金成本。

盘活存量资产，创新融资渠道

地方投融资平台长期承担地方基础设施建设运营职能，对于进入运营期且有稳定现金流的资产，如高速公路、公交公司、污水处理等项目均可通过发行资产支持证券或资产支持票据的形式盘活存量，补充融资缺口，形成资产—资金的良性循环。同时，地方投融资平台可积极探索境外债券、保险资金债权投资计划等创新工具拓宽融资渠道。以境外债券为例，2016年城投美元债发行规模达到112.8亿美元，较2015年增长将近一倍。境外债券由于其便利性及成本较低，可作为优质平台企业拓宽融资渠道的重要选择。但伴随美国与欧洲启动加息进程，未来海外融资成本将有所抬升。

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牵头地方产业规划、培育、引导

地方投融资平台公司作为对当地规划、资源禀赋、产业最熟悉的国有企业，可以充分利用其属地化优势，协助政府做好本地区未来产业发展规划，并牵头进行产业培育和引导，学习从规划、设计、投资、融资、建设、运营、产业引导等方面的经营经验，在市级层面发展模式成熟后，还可以向区县级平台公司进行股权投资，实现同类型项目与产业引导等成熟模式的复制，拓宽业务范围带动整个城市及区县的产业转型和升级、转变经济发展方式、推动地方经济的可持续发展。

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转型涉足金融板块

在转型做金融方面，一些综合实力比较强的融资平台公司可以涉足金融业务，甚至组建金控集团，通过参股或打造综合性金控平台，整合各种金融资源，有一些融资平台公司旗下有牌照，例如城乡担保、小额贷款、融资租赁、资产管理、互联网金融、私募基金等牌照，同时一些融资平台机构还参股当地的银行，这些金融业务都可以给融资平台带来新的利润点。

综上所述，伴随着国家投融资体制改革的推进，将融资平台打造成资源整合平台、资金集结平台、资产盘活平台、资本运作平台，即集“资源、资金、资产、资本”为一体的综合平台，真正发挥投融资平台的整合、孵化、引导作用，将会为增加国有资本经营预算收入及解决就业带来显著的经济效益和社会效益。

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