二次审计审减了工程款，该不该退钱？

最高人民法院(2012)民提字第205号案例解析

通过该案例你将知道：

1.二次审计从法律上讲是什么性质？能否约束施工单位？

2.二次审计前已经履行完成了工程款的支付，是否还应当按二次审计的结论退还“多收的工程款”？

【是这么一回事】

2003年11月17日，中铁十九局与重庆建工集团签订《单项工程项目承包合同》（以下简称分包合同），约定重庆建工集团将金山大道西延段岚峰隧道工程分包给中铁十九局，暂定价80000000元；合同第6.2条约定：工程竣工经综合验收合格，结算经审计部门审核确定后支付工程尾款。

工程竣工后，重庆市经开区监察审计局委托重庆西恒招标代理公司对上述工程进行竣工结算审核（完成了审计工作）。以该审核报告为基础，重庆建工集团与中铁十九局于2007年12月5日对中铁十九局分包的工程进行结算，达成了结算协议（根据审计结论，达成了结算协议），确认中铁十九局图纸范围内结算金额为114252795.85元，扣除各项费用后，分包结算金额为102393794元。

2008年10月，重庆市审计局对金山大道道路工程竣工决算进行审计（二次审计），审定应核减该工程竣工结算价款15481440.93元。其中中铁十九局完成的分包工程的价款审减8168328.52元，重庆建工集团在上述审计前已累计向中铁十九局支付工程款98120156.63元，按照二次审计结论，重庆建工集团多支付了工程款3241224.87元。

重庆建工集团根据二次审计结论，在要求中铁十九局退还多支付发工程款无果后，于2010年9月1日向法院起诉了中铁十九局，要求立即返还重庆建工集团多支付的工程款3241224.87元。

【问题来了】

中铁十九局所分包的工程，完成了第一次审计，双方基于该审计结论达成了结算协议，并按照结算协议履行了付款。随后，重庆市审计局对项目进行了二次审计，审减了分包工程款8168328.52元。

问题是：第一次审计，以及基于第一次审计达成的结算协议，都是承、发包双方共同认可的结果，而，时隔一年之后，审计局的二次审计否定了之前的所有结论，到底以哪个结论为准呢？

实践中，部分工程基于各种原因，在时隔几年后ZF部门又进行二次审计，基本都是审减的结论，接着下一步就是要求当时的承包单位退还审减的工程款。

对于这种情形，我们先不考虑实践中有无不退款的可能性，今天我主要是想通过这个案例给你分析下法律上这样的后续审计能否约束施工单位？能否推翻此前的结算？

【回到案件，听听各方的意见】

重庆建工集团：

1.双方约定以最终的审计结果作为结算依据，2007年12月5日双方签订的结算协议不能作为本案工程的最终结算依据。

2.西恒公司不是双方约定的审计单位，其作出的审计报告也不是双方约定的最终的审计报告，故西恒公司出具的报告不能作为双方结算的审计依据，应当以重庆市审计局的审计结论为准，而按这个审计结论，付给中铁十九局的工程款已经付超了，因此，中铁十九局应当退回多收的工程款。

中铁十九局：

1.经开区监审局是本案工程的适格审计主体。

2.案涉工程竣工后，按分包合同之约定由经开区监审局出于为案涉工程提供竣工结算依据的目的，委托西恒公司进行造价审计，西恒公司出具的审核报告得到了项目建设方、重庆建工集团及中铁十九局三方的认可，符合分包合同关于“最终结算价按业主审计为准”的约定。

3.重庆建工集团与中铁十九局基于西恒公司的报告达成了分包结算协议，该协议依法成立，合法有效，对双方具有法律约束力。双方已按照该协议基本履行完毕。

4.重庆市审计局的审计属二次审计，并非分包合同中双方当事人约定的范围，不能否认西恒公司审核报告的效力，亦未得到中铁十九局的认可，其审计报告及其审计结论对本案双方当事人不具有约束力，更不影响分包结算协议的效力。

5.依据合同的相对性，重庆建工集团与业主方依据重庆市审计局的审计报告和审计决定，协商变更或调整总包合同的结算工程价款，对依据分包合同结算收取工程价款的分包人中铁十九局不具约束力。

【听听最高人民法院怎么说】

本院认为，西恒公司出具的审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可，重庆建工集团与中铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。

因此，即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。

在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。

现重庆建工集团提出不按结算协议的约定履行，但未举出相应证据证明该协议存在效力瑕疵，故本院对其主张不予支持；中铁十九局依据上述结算协议要求重庆建工集团支付欠付工程款，具有事实和法律依据，本院予以支持。

【我们能学到点什么】

1.关于审计的性质：根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与合同双方当事人之间的民事法律关系性质不同，如果《施工合同》没有明确约定结算以审计为准的，则审计行为不能约束合同双方。

2.对于《施工合同》中约定有结算以审计为准条款的，如果审计后双方又达成了结算协议，视为双方对结算方式的变更，应当以结算协议作为双方工程价款支付的依据。

3.政府二次审计的性质：政府的二次审计只是内部的一种行政监督行为，法律上是不能约束合同双方当事人的；施工单位配合业主方进行二次审计，不能推定“当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入”；对于二次审计的审减问题，施工单位依法完全可以不用退回所谓“多收的工程款”，但，实践中，可能基于其他原因而不得不退。