怎样理解行政诉讼中的“利害关系”

前言：行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”没有利害关系就没有原告资格，法院受理案件后会驳回当事人的起诉。那么究竟什么才算是“利害关系”？

之前的司法实践中，法院倾向于以行政行为是否“实际影响”当事人权益为标准认定利害关系，即“实际影响标准”，然而该标准具有明显的主观性，实践中难以把握。最高院在“刘广明诉张家港市人民政府行政复议一案”【案号：（2017）最高法行申169号】中明确提出，以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系。从而确立了认定利害关系的“保护规范标准”。以下，本文通过两个案例展示“保护规范标准”的适用思路：

案例一：当事人对环境影响评价报告的批复行为提起诉讼，诉请保护《环境影响评价法》调整和保护的环境权益的具有利害关系，诉请保护作为土地使用者的土地使用权益的没有利害关系

（2016）最高法行申172号行政裁定：《环境影响评价法》第二条规定，本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。因此，环境影响评价制度的立法目的，重点在于对建设项目等建成后对环境所造成的影响进行分析、预测和评估；建设项目所占土地的征收补偿问题，一般并不属于环境影响评价范围。考察《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》规定，也无在作出被诉环评批复时必须考虑建设项目占地范围内土地使用者权益的特别规定。本案原告一审起诉状诉请人民法院保护的并非《环评法》调整和保护的环境权益，而是主张影响其土地使用权益；其也未提交证据证明存在环境影响评价时需要保护的环境权益。虽然被诉环评批复可能是建设项目立项、规划、征收土地的前提条件，但土地使用者的土地使用权益，并非环境保护部门在作出环境评价批复时依法所应考量和保护的权益。原告仅以其承包的土地等处于建设项目征收范围内，即提出被诉环评批复侵犯其权益的主张，明显不能成立。

案例二：土地使用权人或房屋所有权人与发展改革部门作出的项目审批行为不具有利害关系

（2017）最高法行申169号行政裁定：根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，判断某一项目是否应予审批、核准或备案（以下统称项目审批行为）。考察上述一系列规定，并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于刘广明等个别人的土地承包经营权的保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系。

结语：上述案件中，法院即是按照“被诉行政行为据以作出的行政实体法是否要求行政机关保护原告诉请保护的权益”为标准，来认定原告与被诉行政行为之间是否存在利害关系。行政实体法要求行政机关保护诉请保护的权益的，则有利害关系；反之，则没有。需要注意的是，最高院在（2017）最高法行申169号行政裁定中，还从多个侧面就“规范保护标准”的适用展开了补充论述：

1.“规范”仅指行政实体法规范

该裁决认为：当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。

2.“规范保护”应从行政法体系整体判断

该裁决认为：依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。

3.以救济原告自身权利为目的

该裁决认为：行政诉讼的立法宗旨，体现了权利保护和权力监督的统一性。适格原告的起诉，既在主观上维护自身合法权益，又在客观上有利于法治国家建设。但行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的。例如，在行政机关不依法处理投诉举报事项等行政不作为引发的诉讼中，认可因自己法律上的权益受侵害而投诉举报的当事人的原告主体资格，就比认可因公共利益受损而投诉举报的当事人的原告主体资格，更具有正当性。

4.个案中认定“利害关系”需考虑司法能力和司法资源的限制

该裁决认为：个案中，对法律上利害关系，尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释，仍不得不兼顾司法体制、司法能力和司法资源的限制；将行政实体规范未明确需要保护、但又的确值得保护且需要保护的权益，扩张解释为法律上保护的权益，仍应限定于通过语义解释法、体系解释法、历史解释法、立法意图解释法和法理解释法等法律解释方法能够扩张的范围为宜。